2017年04月12日 06:04 AM
从城市经济学的视角看雄安计划

目前,对雄安新区定位的最权威解释是说,它要“疏解北京的非首都功能”。这说明,北京人口的巨大压力是提出疏解的主要原因。那为什么北京有如此之大的人口压力呢?是否“首都”就必然要有人流的不断涌入,那些“非首都功能”非理性地不请自来,打破了原来首都规划的理想安排?

从城市经济学的角度看,除了政治中心与军事要塞,一个城市的定位、形成、发展及其最终规模是由市场决定的。一般而言,这些城市都是在贸易通道的节点上,由于其特定的位置,到达的便利程度,长途贸易整休所需的恰当距离,改换运输方式的口岸,周边腹地的人口密度和纵深等,决定了它们的位置和基本规模。该城政府对交易活动征税,用于对市政基础设施的投资、公用事业服务和其它公共物品的提供,而这些受本地财政收入规模约束的公共服务规模,又与本城的交易活动规模达成平衡。即使是政治活动,也广义地被认为是交易活动,相应的城市规模也受制于由它们而形成的财政规模。

然而如果有政府干预,会带来一些扭曲。我们很容易发现,“北京过大”有两个原因。一是政府占有国民收入的份额太大。据我最近的估计,中国的宏观税率约为45.6%(2013)。而中央政府的财政收入份额近十年来约为48.7%,支出份额仅为16.6%。2015年,这中间的差额约为43725亿元,依赖于中央政府在地区间的转移支付。其中又分为一般转移支付和专项转移支付。前者是常规的因而也比较规范,而后者分配的具体规则并不确定,很大程度上要靠地方政府进京“跑部钱进”,即到中央政府各部门游说。尽管专项转移支付只占40%多,绝对数也是很大的。

另一部分中央政府控制的资源,是包括土地资源在内的自然资源。如果不按市场规则,由政府分配或者免费划拨,或者以低于市场租金的价格分配(如石油开采的资源租税只有每吨30元左右,经常不到市场租金的十分之一),那么,以低于市场价格获得这些稀缺资源就相当于获得了“租”。还有就是进入到某些行业的行政许可。由于有政府进入管制,这些被管制的行业就具有垄断性质,获得进入许可就获得了垄断利润。而行政许可审批的项目多达数百项。还有价格管制。管制价格定多少就大有寻租空间。据报道,国家能源局煤炭司的一个副司长,竟可获得2亿多元的贿赂,就是这种情形的生动写照。

据2010年的不完全统计,“除54家副省级以上单位的驻京办之外,还有520家市级单位驻京办、5000余家县级单位驻京办。如果加上各级政府部门设的联络处、国有企业和大学的联络处,各种驻京机构超过1万家。”(《南方日报》,2010年8月24日)尽管中央政府进行过限制和清理,但多数驻京办只是“转入地下”。更退一步,地方官员在京买房的情况也很多,这是无法阻止的。

要游说,就要有活动,有需求。为游说活动服务的产业也随之发展。据说在国家发改委旁有一条礼品街,是收礼官员处理礼品的地方。街上的商店以低廉的价格收购礼品,再以便宜的价格卖给送礼人,如此循环,也是生意。明的暗的“驻京办”本身就增加了大量人口,说有10万人也不为过。这些驻京办人员相当于常年的旅客,他们的需求带来了北京的就业增加。如果一个常年游客能够创造一个直接就业机会的话,据北京的旅游就业乘数(张佰瑞,“北京旅游就业效应和就业乘数分析”,《北京社会科学》,2010年第1期),驻京办能直接间接地创造34万个就业机会。当然,到北京的公干不仅是争取经济资源,更重要的是争取政治资源。这当然最终归结为经济利益。地方官员到北京的动力会更强,也为北京的过大作出了贡献。

“北京过大”的第二个原因,是北京市政府不仅动用北京自身的财政收入,而且动用了全国的财政收入进行市政基础设施和其它公共物品的投资。我们注意到,北京的财政支出长年超过收入,有时多达20%。与其它省会城市比,如西安的人均财政支出为1.06万,北京则是3.05万元,约三倍于西安。试想,如果一个城市的财政支出总是大于其收入,它的市政基础设施和公用事业的投资就更有可能是挪用了其它城市的资源,人均享受的城市设施也会更好,能不吸引更多的居民吗?

不仅是投资,而且公用事业或其它城市服务的日常服务,北京也占有了更多更好的资源。我们在研究教育和医疗资源配置时,发现北京不成比例地更多享有教育和医疗的优质资源。将各省市211学校数量比上本省市人口数量,比例最高的是北京1.11所/百万人,最低是河南省0.016所/百万人,北京是河南的69倍。虽然北京的211学校也录取其它省份的考生,但录取机会也是不同的。录取机会也是一种教育资源的分配方式。如果最低的四川一本录取率为1,2012年,北京的“一本录取机会比”就是5.2。也就是说,北京的考生被一本院校录取的机会是最低录取率的四川考生的5.2倍。

2014年人均拥有三级医院数量最多的是北京,每百万人有3.39家三级医院。最低的是重庆,每百万人拥有的三级医院数量为0.77。北京是重庆的4.4倍。按医疗机构床位数获得的政府财政补助最多的是北京,平均为205297元/床,财政补助最少的省是河南,为26291元/床。若按居民人均获得的财政补助,也是北京最高,人均10482元,最低河南人均128元,北京是河南的82倍。

在下面的两张图中,直观地可以看出,北京鹤立鸡群,是每百万人拥有医疗卫生技术人员和三级医院最多的城市。

在政府配置资源的公正性研究中,我们创造了“财政补贴的相对损益指数”。在下图中,各省市按人均GDP从左至右从低到高排列。柱形显示的指数是按该省市的人均财政补贴与其左右省市相比较而得出。在零以上是受益,零以下是受损。下图显示,北京又突出地成为最受益者。

很明显,北京在医疗人均财政补贴方面占据了最优越的位置。然而又是最不公平的。按照天则所的“价值解读”,北京是在这个财政分配体系中的“极不公正获益”者,而河南、安徽、河北、湖南、江西、贵州、山东等省则是“不公正受损”者(天则经济研究所,《中国行政部门配置资源的效率与公正研究》,2016)。进了北京如此受益,为什么不进呢?于是我们看到,大量的“高考移民”进驻北京,大量的患者也涌进北京。据报道,到2014年,每天进京看病的人数高达70万人,一年高达两亿多人次(《北京晚报》,2014年4月16日)。在我们看来,由于北京集中了过多的优质资源,形成了与其它地区的“租差”,人们因此进京“寻租”,实际上也在纠正资源在地区间的错误配置。这些人进京就是一种理性行为。

这些进京的高考移民和患者也类似于常年游客。他们不仅上学看病,还要吃饭住宿过日子。仅次均门诊费用就近400元,一年下来约为840亿元。而这只是进京人群花费的很小一部分。加上其它花费,将会创造更多的就业机会。按照上面引用的旅游乘数,假定每个常年游客创造一个直接就业机会,进京就医的人将会直接、间接地创造出238万个就业岗位。除了这些为了上学和看病目的来到北京的人,仅就北京的市政基础设施比较好,公用事业的服务比较配套和成熟而言,也值得成为一个北京的居民。在另一方面,北京集聚过多的人口,也提供了更多的交易机会和市场需求,也吸引着外地人口前来发展。据北京市统计局,到2015年底,常住外来人口高达822.6万人,占北京总人口的近四成(《北京青年报》,2016年1月20日)。

很显然,“北京过大”不是人们非理性地涌入北京的结果,而是政府直接配置资源打破了资源在空间中配置的平衡,人们用行动纠正这种不平衡所致。真正的解决之道是釜底抽薪,即减少政府对资源的直接配置,尤其要减少中央政府在资源的空间配置上向北京明显倾斜的作法。中共十八届三中全会决议提出的“市场在资源配置中起决定性作用”,就是解决“北京过大”的根本之道。市场大了,政府就会小;政府小了,北京就会小。

然而,建立雄安特区的构想,实际上就是沿用着北京过去一直采取的策略,为解决人口压力问题,把雄安的土地也纳入北京直接支配的范围。从制度角度看,将北京的部分功能扩散到雄安,只不过是在建设一个更大的“北京”,同时也把北京在资源配置机制上的问题扩展到雄安,最后也不能实现一个城市的基本平衡。

沿着中共十八届三中全会的方向,中国中央政府确实在给政府瘦身。我们看到2015年底,财政部改进了《中央对地方专项转移支付管理办法》,强调要减少专项转移支付的比重至40%以下,并且提出“建立健全专项转移支付项目退出机制”,包括“市场竞争机制能够有效调节的,予以取消;可由市场竞争机制逐步调节的,规定一定实施期限实行退坡政策,到期予以取消。”自朱镕基时代起,国务院就一直在不断减少行政审批项目的数量,直到2015年我们还能看到国务院取消行政审批项目的最新目录。因而,从长期看,这会从根本上抑制北京人口规模的扩张。

但是,在中国目前的制度环境下,国务院的几个文件也没有那么大的威力。多年来,行政部门已经习惯了利用政府对资源的直接配置和管制牟取租金,减少甚至取消行政直接配置资源的权力,就是在损害他们的既得利益,他们因而会明里暗里地对抗各种改革措施。这也是为什么减少行政审批项目的效果并不明显的原因之一。在另一方面,北京长年受到中央财政的照顾,已经形成了一种“北京人文化”,即北京人应该享有比外地人更优越的城市环境和服务条件,因而北京与其它地区的公共服务均等化的目标,还需相当长时间才能达到,人们还会视北京为向往之地。所以从相当一段时间来看,北京不会变小,似乎总应有一个地方分担北京的部分功能。

偶然地,这就是雄安。但“分担北京的非首都功能”的雄安能否成为又一个上海或深圳呢?似乎不可能。这是因为,如果一个城已经定位,它的发展潜力依赖于它在贸易节点上的重要性和其腹地市场的纵深程度。应该指出,上海和深圳并非政府定的位,而早由市场定了位。深圳紧邻香港,在上世纪80年代初,香港在地理上是中国大陆上最大的贸易口岸,不仅有最大的港口,还有为贸易口岸服务的成熟和丰富的现代服务业。深圳的腹地则是珠江三角洲和珠江流域。深圳与香港在城市功能上是一体的。上海则曾是近代以来东亚最大的贸易口岸,只是在计划经济年代衰落了。只要实行市场经济,它自然会崛起。更不用说,它的腹地是长江三角洲和长江流域。

反观雄安,则没有这样的条件。本来海河流域和华北地区已有天津的滨海新区作为出海口,且有京津冀晋等省为腹地,多年以来,滨海新区发展迅速,是全国除了浦东以外发展最好的开发区。在该区努力的基础上,这显然得益于其地理位置。如果有更好的制度环境,并疏通其腹地的交通设施,滨海新区是最有条件挑战上海和深圳的城市。而雄安距滨海新区口岸虽只有两个半小时的车程,但终究比滨海新区本身要远。试想,如果有一个离口岸更近的地方,为什么要到更远的地方去呢?如果是由市场决定,绝不可能有一个与上海和深圳匹敌的贸易中心会在雄安崛起。雄安附近的保定的现状已经说明问题。保定只是一个中国北方貌不惊人的中等城市。

再则,如果将雄安定位为“疏解北京部分功能”,则与上海与深圳的定位完全不同。如前所述,上海和深圳首先是贸易口岸,以贸易为中心,才发展出其它产业。直接为贸易服务的金融业、信息业、贸易服务业、物流业等应运而生;由于贸易带来市场,也就推动了制造业的发展;由于市场需求和产业竞争压力,科技创新才会兴旺起来。而雄安疏解的所谓非首都功能,很大一部分还是政府分配资源的功能。如果说贸易、金融、制造和科技是“生产性的产业”,则政府分配财政资金和行政审批项目则是“非生产性的”,只是在转移和分割生产性产业创造的价值。

如果雄安仍坚持“北京优越”的财政配置理念,创造出“地区租差”,还会吸引许多外地人前来“寻租”。寻租行为会将行将消散的部分租值留住,显得似乎有些价值,但并没有创造新的价值。而如果政府限制这些寻租行为,结果是将创造出来的“地区租差”大部分消散掉,更是对资源的浪费。就类似于,如果有人愿意出高价住进“高干病房”,则是对本来就空着的高干病房效率的提高,医院有收入,自己也有消费者剩余;但如果禁止这样做,则高干病房就虚位以待个别高干随时住下,在平时则以空置的形态浪费资源。这种寻租的冲动,显然也不是一个城市发展的终极动力。

那么,将一些国企总部或大专院校迁入雄安是否有着生产性的意义呢?如果真把国有企业当作企业,它们为什么要迁到雄安去呢?为什么不根据企业的真正需要选择总部落脚点呢?这些国有企业之所以长期以北京为总部,只有一个非常简单的原因,就是它们不付地租。因它们占有的土地是原来计划划拨的,在改革开放以后也没有向它们征收过地租。这些企业甚至占据着市中心的高地价区域,只是没有按照市场价格付费,所以就没有搬出的理由。反过来,如果要求它们按市场地租支付,它们就会自动搬走,何需搬到雄安?至于高校,本来就不太喜欢和满足城区内的校舍,所以已有不少高校搬到了那些愿意以低地价吸引它们的郊区卫星城,如昌平和良乡等,有的甚至在其它城市,如珠海和深圳等建立分校。

当然,如果中央政府真要下定决心建设雄安,至少在短期内会看到效果。因为一个城市的发展还有赖于基础设施的建设。如果有数千上万亿的资金砸下,在雄安与北京和天津之间建设更优越的城际交通,雄安本身的市政基础设施和公用事业优于周边的城市,还是会吸引不少企业和居民。但由于与上海和深圳相比,雄安既不以贸易口岸定位,也就不能引致相关产业,包括生产性服务业和制造业的发展,因而缺少生产性产业的终极动力,它永远不可能达到深圳和上海的水平。由于没有真正的生产性产业的支撑,若雄安只以本地的税收维持城市运转,则其规模会受到很大限制,远达不到决策层所预想的规模;若硬要支撑规模,则在财政上会入不敷出,更可能成为中央政府的财政负担。

相反,中央政府的直接介入,政府对资源配置和制度环境的直接插手,却可能带来负面结果。要想建立或扩展城市,一个最重要的问题就是土地问题。土地问题最重要的是产权问题。当雄安项目刚一公布时,政府就马上叫停房屋买卖,也就预示着中央政府不打算按照市场价格收购土地。在这里所谓的市场价格,就是把雄安前景估计在内的定价。但这不是因为中央决定才有的前景吗?雄安居民们不这么看,他们认为就像中奖一样。谁说中的奖不是自己的?这会带来中央政府在征地时与当地居民的冲突。迄今为止,征地冲突还只是地方政府与居民的冲突,雄安则会把中央政府推向第一线。中央政府如果用强,高压低价获得土地,它今后怎么还能弹压地方政府不再强拆?如果按照市场价格,就会支付高额的财政资金,就会拖累中央财政。

上世纪八、九十年代设立深圳特区和浦东开发区时,中国的市场化改革刚刚起步,中央政府不需出资金,只要给政策,就能造成明显的“制度落差”,形成对资金的强大吸引力。而今市场制度基本在全国形成,再优惠的政策也不见得能造成“制度落差”,中央政府就只能靠钱去堆。但这本身又是问题。比如说,同样是一万亿元,政府投和民间投的意义和效率都不同。民间的投资是对制度环境和市场前景的认可,它本身就是强烈的认同信号;而政府投只是执行命令,并不能判断自己命令的价值。由于政府投资,政府可能会误以为城市发展要靠严密的计划,而忽略了城市生成和发展主要依赖于市场机理,依赖于人们逐利形成的自发秩序,因而这个计划经济的小试验最终会以失败告终。

如今有关雄安的议论多如牛毛,涉及对未来的判断,谁都不能断言谁对谁错,即使学富五车的学术权威或大权在握的政治精英。最终要看雄安发展的结果。但城市的发展需要较长时间才能见分晓,虽然不会用一千年,三十年总要等待。

(注:本文仅代表作者个人观点。责编邮箱bo.liu@ftmail.com)

读者评论
229009500@qq.com 2017-04-14 00:26:42
不是说,规划新的纯政治功能首都,在南阳盘地,湖北河南间。那里风水好,战略中心,如作政治首却,八百年天下,。那么好地方不用,现在却在北京南搞,看来本朝气数己尽
351061281@qq.com 2017-04-13 15:56:35
第一,经济学本身就不是一门科学,科学是可以验证对错的,但经济学不能。第二,假如你只有这点见识,我建议你还是多读书。第三,怕是槽你都吐不了哦
Leeshin 2017-04-13 09:08:22
北京資源不足啊。讓國企把北京的地賣了去雄安。不是很好嗎。
這是一種多贏的局面。
Josephine 2017-04-12 23:32:10
分析的不错!
新自由派 2017-04-12 18:48:14
仓促而就的千年大计或将沦为百年笑柄……
作者最新文章
中国式高校评估可以休矣 没有约束的财政支出是宏观税率攀升的主要动因 “死亡税负”:无需再纠结于概念之争 行政化的高校贻害中国
热门文章
1. 苹果与微信之间的“附加值博弈” 2. 中国气候外交转身悄然撬动世界秩序 3. 香港的未来充满不确定性 4. 余额宝成为全球最大货币市场基金 5. 沈从文新中国生存秘笈(下)
FT中文网
全球财经精粹
下载