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智慧城市群

从城市经济学的视角看雄安计划

盛洪:“北京过大”是政府直接配置资源的后果,真正的解决之道是让市场起决定作用,不是建设一个更大的北京。

目前,对雄安新区定位的最权威解释是说,它要“疏解北京的非首都功能”。这说明,北京人口的巨大压力是提出疏解的主要原因。那为什么北京有如此之大的人口压力呢?是否“首都”就必然要有人流的不断涌入,那些“非首都功能”非理性地不请自来,打破了原来首都规划的理想安排?

从城市经济学的角度看,除了政治中心与军事要塞,一个城市的定位、形成、发展及其最终规模是由市场决定的。一般而言,这些城市都是在贸易通道的节点上,由于其特定的位置,到达的便利程度,长途贸易整休所需的恰当距离,改换运输方式的口岸,周边腹地的人口密度和纵深等,决定了它们的位置和基本规模。该城政府对交易活动征税,用于对市政基础设施的投资、公用事业服务和其它公共物品的提供,而这些受本地财政收入规模约束的公共服务规模,又与本城的交易活动规模达成平衡。即使是政治活动,也广义地被认为是交易活动,相应的城市规模也受制于由它们而形成的财政规模。

然而如果有政府干预,会带来一些扭曲。我们很容易发现,“北京过大”有两个原因。一是政府占有国民收入的份额太大。据我最近的估计,中国的宏观税率约为45.6%(2013)。而中央政府的财政收入份额近十年来约为48.7%,支出份额仅为16.6%。2015年,这中间的差额约为43725亿元,依赖于中央政府在地区间的转移支付。其中又分为一般转移支付和专项转移支付。前者是常规的因而也比较规范,而后者分配的具体规则并不确定,很大程度上要靠地方政府进京“跑部钱进”,即到中央政府各部门游说。尽管专项转移支付只占40%多,绝对数也是很大的。

另一部分中央政府控制的资源,是包括土地资源在内的自然资源。如果不按市场规则,由政府分配或者免费划拨,或者以低于市场租金的价格分配(如石油开采的资源租税只有每吨30元左右,经常不到市场租金的十分之一),那么,以低于市场价格获得这些稀缺资源就相当于获得了“租”。还有就是进入到某些行业的行政许可。由于有政府进入管制,这些被管制的行业就具有垄断性质,获得进入许可就获得了垄断利润。而行政许可审批的项目多达数百项。还有价格管制。管制价格定多少就大有寻租空间。据报道,国家能源局煤炭司的一个副司长,竟可获得2亿多元的贿赂,就是这种情形的生动写照。

据2010年的不完全统计,“除54家副省级以上单位的驻京办之外,还有520家市级单位驻京办、5000余家县级单位驻京办。如果加上各级政府部门设的联络处、国有企业和大学的联络处,各种驻京机构超过1万家。”(《南方日报》,2010年8月24日)尽管中央政府进行过限制和清理,但多数驻京办只是“转入地下”。更退一步,地方官员在京买房的情况也很多,这是无法阻止的。

要游说,就要有活动,有需求。为游说活动服务的产业也随之发展。据说在国家发改委旁有一条礼品街,是收礼官员处理礼品的地方。街上的商店以低廉的价格收购礼品,再以便宜的价格卖给送礼人,如此循环,也是生意。明的暗的“驻京办”本身就增加了大量人口,说有10万人也不为过。这些驻京办人员相当于常年的旅客,他们的需求带来了北京的就业增加。如果一个常年游客能够创造一个直接就业机会的话,据北京的旅游就业乘数(张佰瑞,“北京旅游就业效应和就业乘数分析”,《北京社会科学》,2010年第1期),驻京办能直接间接地创造34万个就业机会。当然,到北京的公干不仅是争取经济资源,更重要的是争取政治资源。这当然最终归结为经济利益。地方官员到北京的动力会更强,也为北京的过大作出了贡献。

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