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天则横议

部门僭权,宪法高悬

盛洪:我对“民政部等九部门印发意见,明确社会智库实行双重管理”的消息感到惊讶,这不是行政部门僭越立法权吗?

几周前在网上看到一则“民政部等九部门印发意见,明确社会智库实行双重管理”的报道,感到很惊讶。因为这九个部门都是行政部门,即使加在一起,仍然是行政部门,只是执行部门,没有增加一分立法权;怎么能够“印发”一个“意见”,既不征求相关方意见,也不经过立法的正当程序,就要实行所谓“双重管理”?这不是明显僭越立法权吗?中国《宪法》关于立法权限的规定指出,“对公民政治权利的剥夺,……”“只能制定法律”。“政治权利”包括“……;公民言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利;……”;而法律只能由全国人民代表大会制定。根据2015年新修订的《立法法》,“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据,部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范,不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”

这个“意见”全称为《关于社会智库健康发展的若干意见》。仔细阅读,发现不少地方包含了限制和侵犯宪法规定的公民权利,尤其是第三十五条规定的“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”的内容。该“意见”所称“双重管理”,即不仅要由民政部管理,也要由业务部门管理所谓的“社会智库”。应该指出,这里的所谓“管理”,是指“依法登记、监督检查、行政执法,严格核准社会智库的业务范围”;甚至“社会智库开展涉外交流与合作,创办发行刊物,开设网站,开立微博、微信之类的社交账户等应当依照有关规定办理审批手续”。也就是说,它们完全可以决定,一个“社会智库”是否可以设立,是否可以创办自己的纸质的或网络的媒体。

很显然,这是对《宪法》第三十五条规定的公民权利的严重侵夺和与《宪法》的强烈对抗。与之相应的,是这些部门想通过这一“意见”,授予自己以前没有的权力。这不正是前述《立法法》修订条款所禁止的吗?

有人会说,在《立法法》的框架下,行政部门是有设立部门规章的权力的。没错,但这个权力是有条件的。首先是不能违反《宪法》和上位法,“一切法律、行政法规、……、规章都不得同宪法相抵触”(《立法法》第八十七条);“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”(第八十八条),而且部门规章所涉及的范围要“在本部门的权限范围内”(第八十条)。如上所述,它不仅违反了《宪法》和《立法法》,还违反了其它上位法。为什么可以这样说?因为这些部门的设立是在现有法律规定下的设立,而迄今为止没有一个上位法是有关“社会智库”的,因而它发出有关“社会智库”的“意见”,就是在凭空创造了一个在所有上位法中不存在的法律概念,再对该虚拟的法律概念进行管制,就显然是在基本法律概念上违反了上位法,也超越了本部门的权限范围。

实际上,“社会智库”的概念,就不是一个法律实体的概念。根据定义,智库(think tank)是一种非正式的、象征性的称呼。它一般包括企业内的研究机构,政府内的研究机构,大学内的政策研究团体,非政府非营利组织中的研究型机构,究其本意,甚至可以将学者之间的松散交往形式,如咖啡馆聚会等等也归纳其中。当把think tank翻成中文时,也可将其翻成思想库、智囊团等,根本就没有明确的边界。即使是在一个法律实体中,也多是以二级机构的形式存在。要求对这些二级机构进行直接管理,就侵犯了这些法律实体(政府的,企业的,和非政府组织的)对内治理的自主权,就侵犯一个法人的权利。并且,针对“社会智库”的所谓登记审查和管制制度,就需要在政府中创造出一个新的部门,用来管理一种跨界的、也界定不清的组织形式,这种由行政部门创立行政部门的行为显然严重僭越了立法权,如果不加约束,就会产生众多林立的行政部门,这不仅影响政府的合理结构,更直接涉及政府预算的增加,更不用说对社会和民众权利产生的巨大的负面影响。这更不是行政部门所能决定的。

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