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天则横议

用合宪性审查为中国注入法治之魂

蒋豪:合宪性审查一直是中国宪法学界心中挥之不去的隐痛。“十九大”报告中的短短一句话,是很多人不断努力换来的。

中共“十九大”报告提出:“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治。”这是中共党代会报告首次出现“合宪性审查”,可谓中国法治在这个方面的进步。

在《说文解字》里,魂,阳气也。在《论衡》里,魂者,精气也。故而,“魂”可以理解为精神。宪法保障公民的基本权利,规定公民追求的共同价值,划分国家机构的权力。合宪性审查的作用在于把宪法和法治的精神贯彻到整个法律体系之中,使宪法和整个法律体系浑然一体,成为活生生的制度,为每一位公民服务,恰似给法治注入灵魂。

长期以来,中国宪法的一些条款尤其是关于公民基本权利的条款,仅仅起到某种政治宣言的作用,实际上成为最没有法律效力的法律条款。法官审判案件也不能直接引用宪法的条款。同时,大量下位法违反上位法甚至违宪,而没有有效的机制机构加以纠正。不能真正落实依宪治国,这阻碍了中国成为法治国家。

不论是司法审查,宪法法院或宪法委员会的审查,还是有关机构的混合审查,合宪性审查已经成为法治国家的基本制度。中国在1982年制定现行宪法时,合宪性审查就是社会热议话题。宪法草案讨论稿曾一度出现“宪法委员会”,而且宪法修改委员会秘书处多数人倾向于规定宪法委员会的地位与全国人大常委会相等。该方案终因当年邓公不赞成,认为有了这个机构很难办,于是就搁置了。

合宪性审查一直都是中国宪法学界心中挥之不去的隐痛。今天,中共“十九大”报告中关于合宪性审查的短短一句话,可以说是许多人先后不断努力,甚至是共和国公民用生命换来的。

2003年3月20日,27岁的大学毕业生孙志刚因无暂住证被非法收容,遭毒打致死。由于受害者不是流浪汉而是大学生,孙的悲剧引起全国各地乃至海外各界人士的强烈反响。许多媒体报道了该事件,并曝光了许多同一性质的案件。民众呼吁严惩凶手并要求违宪审查。5月14日,三名法学博士俞江、腾彪、许志永向全国人大常委会递交审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书,认为收容遣送办法中限制公民人身自由的规定,与中国宪法和有关法律相抵触,应予以撤销。5月23日,贺卫方、盛洪、沈岿、萧瀚、何海波五位法学家以中国公民的名义,联合上书全国人大常委会,就孙志刚案及收容遣送制度实施状况提请启动特别调查程序。这是中国公民首次行使违宪审查建议权,由此引发全国人大应当尽快启动违宪审查制度的讨论。

全国人大常委会在学者上书后,并未启动任何形式的违宪审查或调查程序甚至是回应。6月20日,在未公布详细程序的情况下温家宝总理签署国务院令,公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》,于8月1日起施行,《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。孙志刚的墓碑上刻着“以生命为代价推动中国法治进程,值得纪念的人”。虽然这一悲剧没有在形式上正式启动合宪性审查,但实质上推动了这一进程。

同年5月27日,在一起民事案件中,法官李慧娟判决《河南省农作物种子管理条例》的某项条文和《中华人民共和国种子法》相冲突,因此“自然无效”。该案判决引起了河南省人大常委会的强烈不满,要求撤销李慧娟的法官职务,洛阳中院随即免去了李慧娟助理审判员的职务。河南种子条例一案引起了关于中国法院是否有权审查地方性法规合法性的广泛讨论。11月19日,肖太福、涂红兵、陈占军、朱嘉宁四位律师依据《立法法》规定,向全国人大常务委员会递交了“关于审查《河南省农作物种子管理条例》的建议书”。建议有两条:一是依法审查《河南省农作物种子管理条例》的法律效力,并向河南省人民代表大会常务委员会提出书面审查意见。二是尽快审查和清理国务院的行政法规和各地的地方法规,责令制定机关废止或修改与宪法和法律相抵触的行政法规和地方法规。

该建议同样如泥牛入海无消息。中国目前没有法律对公民建议书的反馈渠道和程序、回复时间等做出规定,这说明目前初步的合宪性审查机制完全不具有可操作性。

《行政诉讼法》第53条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。”第64条规定:“人民法院在审理行政案件中,经审查认为本法第53条规定的规范性文件不合法的,不作为认定行政行为合法的依据,并向制定机关提出处理建议。”这个规定赋予了法院对规章以下的规范性文件的审查权,解决了一部分的实际需要,但是还没有从根本上解决高位阶法律的合宪性和合法性审查。

2016年8月,天则经济研究所发布了报告《探寻中国宪法审查突破口》。报告扎根于中国文明,立足于当前现实,认为中国宪法监督薄弱尤其是审查机制缺位严重影响宪法的实施,极易积累矛盾产生政治隐患。报告根据学界和实务部门多年来的研究成果,提出了宪法审查机关三种方案:在全国人大之下设立宪法监督委员会;在全国人大常委会之下设立宪法监督委员会;维持全国人大常委会的监督职能,制定《宪法监督程序》。

合宪性审查确实非常重要。中国法律对国家权力机关之间的权力分工的规定存在诸多漏洞;法律法规侵害宪法基本权利的问题也屡屡发生,这些都是合宪性审查需要解决的问题。

但亦应指出,并非所有违宪问题都需要交给合宪性审查制度解决。例如地方行政机关、司法机关在个案中侵犯公民宪法权的行为,实际可以通过选举制度、人大监督制度、刑事诉讼、行政诉讼和上诉审判监督制度来纠正。如果现行民主制度和司法制度无力纠正这些个案中的违宪现象,那么另建立一套宪法监督制度恐怕也收效甚微。因此,要全面制止违宪行为必定是一项系统工程,有赖于各方面改革的配套深化。而合宪性审查应主要聚焦于普遍适用的规范性文件,及对规范性文件的解释和适用中产生的重大问题。

同时,正如哈耶克在《法、立法与自由》中所说:“一部宪法,从根本上来说,乃是建立在一先行存在的法律系统之上的一种上层架构,其目的在于用组织的手段实施那个法律系统。尽管这种宪法一旦得到确立便似乎获得了逻辑上的‘首位性’,亦即由此以后其他规则须从该宪法中获致其权威性,但是需要指出的是,该宪法的意图乃在于支持这些先它而存在的规则。宪法创造了一种工具,以确保法律和秩序,且为提供其他服务创制了一系列机构,但是它本身却并不界定何谓法律或何谓正义。”也就是说,宪法的作用也是有限的,宪法并不能代替具体的法律,甚至“并不界定何谓法律或何谓正义”。具体的正当行为规则在人们的互动之中产生,被传统和惯例所继承,由法官和立法机关去解释,构成社会合作扩展秩序的基础。但是,了解这一点丝毫不减少合宪性审查在中国法治过程中的重大意义。

亡羊补牢,仍是进步。我们期待有效的中国合宪性审查机制早日发展起来。

(注:本文仅代表作者个人观点。责编邮箱bo.liu@ftchinese.com)

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