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美国经济

美国需要什么样的外来投资审查机制?

萨尔拉丁:对外来投资的审查必须达到一个平衡:确保美国仍是具有吸引力的投资目的地,同时确保国家安全。

日前,共和党参议员约翰•科宁(John Cornyn)宣布了改革美国外国投资委员会(CFIUS)工作方式的立法。世界和国际金融在CFIUS成立以来的40多年里发生了翻天覆地的变化,是时候由立法者审议该委员会的工作流程,以使其更好地发挥作用。

自1975年以来,这个鲜为人知的跨部门委员会一直负责审查可能影响国家安全的交易。随着时间的推移,随着国家安全面临的威胁改变,该委员会的任务也发生了变化。从冷战时代到网络战争,CFIUS一直反映了当代要务,比如上世纪90年代初日本对美投资增加,或者9/11事件之后关注保护关键基础设施。

快进到2017年的新环境。对国家安全构成的威胁来自不同方向和源头。技术进步带来更多的脆弱性。我们现在看到的世界以全球化和贸易摩擦为特征。同时应该指出的是,改变的不只是威胁,而且还有交易架构、参与者 (想想私人股本),以及反映全球化程度提高的投资类型(想想联合投资)。

这些因素,加上近年中国投资激增,汇聚成一场完美风暴,让现在成为重新评估CFIUS运作方式以及如何改进这种方式的理想时机。

在考虑改革以更好适应当今时代的时候,重要的是要记住,要让改革有效,它们必须达到一个平衡:一方面确保美国仍然是世界上最有吸引力的外国投资目的地之一,另一方面要确保我国公民的安全。

首先,规范CFIUS工作流程的法律是明确的:如果一笔交易可能导致美国企业被外国控制,CFIUS就可以审查这笔交易。当一家外国公司或其所在国家的政府可能“控制”一家美国公司的时候,CFIUS就可以启动审查。控制仍然是重要的。

但是,新的立法正确地认识到,控制已经不是威胁国家安全的唯一途径。有时,即便没有控制——例如,通过少数股权获得敏感的新兴技术和诀窍——也会让我们的国家安全面临风险。此外,仅仅一项资产——例如,知识产权及相关技术诀窍——可能是一家企业的“皇冠上的珍珠”,因此,新的立法认识到,收购一项这样的资产就可能给国家安全带来风险,就像收购一整套制造业资产一样。这些都是CFIUS肯定能够做得更好的领域。

其次,CFIUS必须继续专注于国家安全这个狭窄而单一的焦点,并实行直截了当的流程以鼓励投资,让申请批准轻松便捷。就第一点来说,科宁的立法似乎成功地明确聚焦于国家安全。这项立法没有设置经济测试,也没有点名具体国家。对针对性的几个敏感领域(带有某些豁免)进行强制审查是有道理的。

但魔鬼存在于细节当中,监管和执行将至关重要。就第二个衡量标准而言,目前还难以评判。低风险且经常获批的重复申请者将会欢迎新的“简洁版”申报流程,这样他们有可能更快获得审批决定。

但是话说回来,传统的审查和调查过程将会更长,而且在得出结论的时间和结果两方面都更加不可预测。现在75天的流程将增加到90天,在“特殊情况下”还可能再增加30天。我们都知道“时间就是金钱”,当10亿美元的交易悬而未决时,情况更是如此。我们需要确保,带有这些潜在新障碍和不确定性的新法律,不至于让企业放弃申请。

第三,无论国会最终对CFIUS作出什么改变,该委员会都需要有充足的资源来履行其职责。目前,该委员会的资源受到日益复杂且数量创纪录的交易的挑战。与此同时,CFIUS各机构的关键高级政策职位空缺,而专职的职业人员也达到极限,这减慢了重要决策的速度。解决这些问题需要时间、资源和合格的员工。

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